光伏祸不单行 双反之后遭债务违约重创

可以这样说，加强重点领域立法，从本质上说，是一个推动行政管理体制改革，建设服务型、责任型政府的过程。

值得注意的是，党与人大等国家机关之间的关系还没有理顺。（2）又有内阁制（议会制）的特点。

这些反动分子自以为发现了一种什么理论可以用来攻击我们。22 显然，广泛使用人民大会代表制的概念，要比使用人民代表大会制度的概念，更有利于引起人们对理顺人大与其他国家机关以及党委之间的权力关系的重视，促使大家重视我国政体的完善，而不仅仅关注人民代表大会这一个国家机关本身的改革。长期以来，我们通常说，我国的政体或政权组织形式或者国家的根本政治制度是人民代表大会制度。有的学者表述为政权组织形式也叫政体。重大改革计划和重大经济建设项目的上马，本行政区域内有关公民权利的重要行动等等，都是明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情，但有些政府不习惯、不愿意把这些事提交人民代表大会决定。

它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会（第57条）、全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席。值得一提的是，与西方国家的政体相比，我国宪法规定的人民代表大会制政体中的人民代表大会的权力中心地位是绝对的，人民代表大会的地位至上，它只制约其他国家机关，而其他国家机关不能制约人民代表大会。[6]谈火生：《审议民主》，江苏人民出版社2007 年版，第178页。

地方立法要把对权力的监督和制约作为立法的重要内容，合理划定政府、社会、公民三者的权力边界，正确把握公共权力介入公共事务的强度与力度，避免各种越位、缺位、错位的情形。近半个世纪以来，公共领域的管理行为大体上经历了从国家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的转型。如欧洲的共识会议、审议式民意调查、公民陪审团、公民会议、愿景工作坊、利害关系人会议、公众召集会、公开调查、公众论坛、公民陪审团、焦点小组座谈。协商主体之间不仅人格平等、机会平等、程序平等，而且还应实质平等。

只有这样，才能使立法对各种利益关系的协调更为理性、科学，切实达到平衡各方利益要求的作用，也才会有真正的大多数人的意志的法产生。（一）补齐法律体系的短板。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法的专业化、组织化、精细化程度越来越高，加强立法过程的组织协调，落实党的十八大提出的新要求，将是今后科学立法、民主立法需要不断强化的关键环节。今后地方立法要顺应公共治理的发展趋势和客观要求，加强对软法机制和发展规律的研究。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。一般说来，协商民主的程序包括四个步骤：其一，自由的表达、倾听。

（二）地方立法类型的变化。因此，今后的地方立法需要进一步调动公众参与协商立法的热情、扩大参与协商的范围，让普通公众了解和感受到协商的价值与效果，尤其是要降低参与协商成本，激励、保障弱势群体的参与协商。长期以来，由于种种原因，组织协调难一直是制约地方立法质量提高，影响地方立法过程各环节顺利完成的重要问题之一：处于社会转型期，地方性法规调整的社会关系日趋复杂，各种社会矛盾和利益诉求集中反映到立法中来，立法协调的难度日渐加大，立法者经常处于两难的境地。地方立法处在国家立法系统的底层，直接根植于各地丰富多样的治理实践，因而受公共治理理论的影响将更为明显、直接。

  四、推进地方立法的新要求：加强组织协调 党的十八大报告提出，要加强立法工作的组织协调。第二，公共治理的依据不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则、协议等。

而与之形成强烈反差的是，那些仍然片面强调管控，把行政处罚、行政强制等硬性手段当作唯一手段的立法，在实践中不断遭遇尴尬。完善中国特色社会主义法律体系，必须在综合评估法律体系内部结构的均衡性及其对经济社会发展的适应性的基础上，对长期以来比较薄弱又相对滞后的立法进行适当的加力。

与此相适应，地方立法应把扩大公众的有效参与的深度与广度，作为科学立法、民主立法的着力点。这是改革开放以来党的文件首次明确提出治理的概念，赋予了治理一词更加丰富的时代内涵，契合了世界范围内公共领域管理实践变迁的趋势。通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会、立法听证会，广泛征求意见，尽力使各阶层的利益和要求在立法中都能得到体现和协调，以使立法具有更强的协商民主性。当前在一些地方立法中，召开各种立法座谈会、论证会、听证会以及法规审议，参与者经常是各说各话，各自发表一通观点了事，相互之间观点少有交锋，缺乏协商民主最为核心的偏好转换程序。所谓组织协调，包括两个方面：一方面，立法是集体决策、集体智慧的结晶，一部法规的出台，要历经立项、起草、审查、提案、审议、调研论证、征求意见、协调修改、公布等诸多环节和程序，涉及法案起草单位、有关部门、政府法制机构、政府决策机构、人大相关专（工）委、法委、法规工作机构、主任会议、常委会会议、代表大会会议以及专家学者、社会公众等众多的单位和个人。做好立法工作，必须有弹钢琴的智慧和能力，善于把立法各环节、各方面的力量组织起来，优化配置各种立法资源，最大程度地发挥好各方面的优势和积极性，形成立法工作的整体合力。

软法是指虽然有国家强制力作后盾，但主要依靠成员的自律、社会组织的自我管理实现的规范体系[3]。因此，今后的立法协商应当在单纯陈述的基础上引入辩论程序，由各利益阶层就法规内容展开讨论、辩驳甚至是讨价还价，直至在相互协商与偏好转换之下，找出彼此均感满意的解决方式。

文化立法则要注意研究立法的时机、角度和立法的界限，在积极推进的同时，对道德或思想领域的问题以及尚未摸清规律的文化现象，要保持必要的立法节制。  三、推进地方立法的新方式：协商民主 党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。

要全面理解公共治理的内涵，拓展一些立法价值的适用范围，比如，公共治理下的平等，不仅指权力主体之间的平等，还要包括权力主体与权利主体之间的平等。社会领域的立法是公法与私法之外的独特法域，涉及的利益关系尤为复杂，并且一部法规往往涉及多个执法主体。

法规草案充分利用大众传媒，广泛征求公民的意见和建议。为了将协商民主切实作为广泛吸纳民意、提高立法质量的措施，有必要加强协商民主的制度建设，将民主协商立法的程序通过立法进一步制度化、规范化、经常化，避免因人而异、因事而异、因时而异的随意性。在完善法律体系的新形势下，如果延续以往以政府部门提出的立法项目为基础拼盘子的做法，不仅无益于重点领域立法的推进，而且容易对法律体系的科学、和谐和统一造成损害。[5]【德】哈贝马斯：《在事实与规范之间》，北京三联书店2003 版，第379页。

[5]这种协商主体的广泛性，还必须建立在平等性的基础上。文化立法突出的问题是管理色彩太浓，服务性、促进性的立法太少，尤其是缺乏保障公民基本文化权益、促进公共文化服务体系建设的法规，因此，政府对这类法律也难言积极性。

推动这一进程，单纯依靠政府的自觉远远不够，人大要进一步发挥主导作用。不同领域的立法，由于其所调整的社会关系的不同，因而其立法理念、调整方式也有不同的侧重点

如果说在统治范式下，权力归属的界限是不可逾越的，那么在治理范式下，则更为关注权力配置和运行的效果。根据《基本法》，制定特别行政区经济、社会政策的权力属于特别行政区，因此，保障特别行政区的繁荣稳定是特别行政区政府的职责所在。

在特别行政区治理中，特别行政区制度逐渐发展出软法机制等带有治理特性的法律形式。由此可见，治理理论符合宪法中的人民主权原则、法治原则和权力制约原则，是宪政精神在国家管理领域的具体体现，是国家与社会关系的新形态。综上可见，特别行政区制度的治理转向，不仅是特别行政区制度本身理论与实践的重大发展，而且对于实现特别行政区内各领域的善治具有极为重大的意义。也就是说，在特别行政区的治理中，存在中央与特别行政区两个治理主体，这样，多中心治理的有关理论也就有了相应的土壤。

其二是治理作为社会制度调和的概念性或理论性表现。善治是应然层面的治理，是对治理的评价，也代表着治理的价值取向。

俞可平主编的《治理与善治》中列举了治理理论代表人物罗茨所归纳的六种治理的定义，包括：作为最小政府的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会调控制度的治理和作为自组织网络的治理[1]（第3页）。同时，在实践中，不仅内地与特别行政区的经贸、文化、人员交往不断深化，而且内地与特别行政区之间，还通过订立一国内地区间协议、建立共同机构、跨域开展公众参与等新的治理模式，丰富了特别行政区制度的表现形式，并逐渐形成一国两制方针下特别行政区的治理模式。

（四）特别行政区治理的工具 特别行政区治理的框架是特别行政区制度，特别行政区制度是我国《宪法》统率下的法律制度，因此，特别行政区治理是一种法治型治理。因此，在这样的制度安排下，中央政府通过何种政治过程保持香港、澳门的长期繁荣稳定，是一个十分重要的课题。